Kursänderungen im UN-Programm zur Reduzierung von Flugverkehrsemissionen erforderlich

Ein neues UN-Programm verpflichtet Fluggesellschaften, ab 2021 einen Teil ihrer CO2-Emissionen zu kompensieren. Nun wurde entschieden, welche Emissionsgutschriften in den ersten drei Jahren verwendet werden. Unsere Analyse zeigt, dass mit diesen Regeln vermutlich keine Emissionen reduziert werden.

Der Flugverkehr trägt durch CO2-Emissionen und andere Klimawirkungen wie Kondensstreifen mit mehr als fünf Prozent zur globalen Erwärmung bei. Da sich diese Emissionen in den nächsten 15 Jahren voraussichtlich verdoppeln werden, ist die Reduktion der Klimawirkung des Flugverkehrs von entscheidender Bedeutung, um das Ziel des Pariser Übereinkommens zu erreichen, die globale Erwärmung auf 1,5 oder 2 Grad Celsius zu begrenzen.

Die Emissionen von Flügen innerhalb eines Landes sind normalerweise in den Klimazielen der einzelnen Länder unter dem Pariser Übereinkommen berücksichtigt, wohingegen die Emissionen von internationalen Flügen von der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (International Civil Aviation Organization, ICAO) geregelt werden.

Nach fast 20 Jahren Verhandlungen verabschiedete die ICAO im Jahr 2016 ihr CO2-Ausgleichs- und Reduktionsprogramm für die internationale Luftfahrt (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation, CORSIA). Das System verpflichtet Fluggesellschaften, ab 2021 den Anstieg ihrer CO2-Emissionen über das Niveau von 2019/2020 hinaus durch den Kauf von Emissionsgutschriften aus Klimaschutzprojekten auszugleichen. Im März dieses Jahres traf der ICAO-Rat eine wichtige Entscheidung zur Umsetzung der erste Phase des Systems von 2021 bis 2023: Er erlaubte sechs Kompensationsprogrammen (s.u.), Emissionsgutschriften für Fluggesellschaften auszustellen, und beschloss, dass Emissionsgutschriften aus Projekten stammen müssen, die am oder nach dem 1. Januar 2016 begonnen haben.

Wie wirkt sich diese Entscheidung auf das Angebot von Emissionsgutschriften aus und was bedeutet sie für die Begrenzung der Klimaauswirkungen des Luftverkehrs?

Zu viel Angebot und zu wenig Nachfrage – auch mit den Auswirkungen von COVID-19

Nach Schätzungen von Ecosystem Marketplace könnte sich das Gesamtangebot aus bereits existierenden Klimaschutzprojekten auf 386 Millionen Emissionsgutschriften belaufen. Weitere 183 Millionen Gutschriften könnten von derzeit in Entwicklung befindlichen Projekten bereitgestellt werden. Eine zweite Bewerbungsrunde für Kompensationsprogramme wurde kürzlich eröffnet und soll bis Ende des Jahres abgeschlossen werden. Hierdurch könnten sich weitere Kompensationsprogramme qualifizieren und damit ein noch größeres Angebot von Emissionsgutschriften auf den Markt kommen.

Die Nachfrage der Fluggesellschaften nach Emissionsgutschriften ist hingegen viel geringer: Die ICAO hat letztes Jahr geschätzt, dass die Fluggesellschaften in der Anfangsphase des Systems etwa 100 Millionen Emissionsgutschriften kaufen müssten. Dies entspricht nur etwa fünf Prozent ihrer CO₂-Emissionen in diesem Zeitraum und liegt weit hinter dem zurück, was zur Bekämpfung des Klimawandels erforderlich ist.

Eine weitere Konsequenz ist, dass es ein beträchtliches Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage von Emissionsgutschriften geben könnte, was zu anhaltend niedrigen Preisen für die Gutschriften und folglich zu wenig Anreizen für die Minderung der Flugverkehrsemissionen führen dürfte.

Die COVID-19-Krise könnte die Nachfrage nach Emissionsgutschriften auf zweierlei Weise beeinflussen: Erstens führt der Rückgang des Flugverkehrs in diesem Jahr auch zu weniger Emissionen. Dadurch wird der Referenzwert von 2019/2020 sinken, über den hinaus die Fluggesellschaften ab 2021 ihre Emissionen kompensieren müssen. Zweitens könnte die erwartete Rezession den künftigen Emissionspfad der Branche senken. Beide Effekte wirken sich auf die Nachfrage nach Emissionsgutschriften unter CORSIA aus.

Wenn die Emissionen aus internationalen Flügen im Jahr 2021 wieder stark ansteigen und die Schätzungen von vor der Krise erreichen würden, dann könnte dies zu einer höheren Nachfrage nach Emissionsgutschriften führen. Ein 20-prozentiger Rückgang der Emissionen im Jahr 2020 in Kombination mit einem vollständigen Wiederanstieg der Emissionen im Jahr 2021 würde beispielsweise bedeuten, dass sich die Nachfrage nach Emissionsgutschriften im Zeitraum 2021 bis 2023 ungefähr verdoppeln würde. Dieses Szenario ist jedoch eher unwahrscheinlich. Denn in der Vergangenheit nahmen nach wirtschaftlichen Rezessionen die Emissionen des Flugverkehrs zwar wieder mit früheren Steigerungsraten zu, jedoch von einem niedrigeren Emissionsniveau aus. Und das führte wiederum zu einem niedrigeren Emissionspfad. Im Fall von CORSIA würde das bedeuten, dass die Nachfrage nach Emissionsgutschriften sogar noch niedriger als die zuvor geschätzten 100 Millionen sein könnte. Das verfügbare Angebot wird also wahrscheinlich weiterhin die Nachfrage von CORSIA deutlich übersteigen.

Was bedeutet CORSIA für die Umwelt?

Für die Umweltauswirkungen der CO₂-Kompensation ist die Zusätzlichkeit der Klimaschutzprojekte ein wichtiger Aspekt. Zusätzlichkeit bedeutet, dass die Emissionsreduktionen aufgrund der Anreize aus den Emissionsgutschriften erfolgen und nicht ohnehin stattgefunden hätten. Die Beurteilung der Zusätzlichkeit ist in der Praxis allerdings oft schwierig und Studien haben die Zusätzlichkeit von nun für CORSIA genehmigten Emissionsgutschriften in Frage gestellt.

Erschwerend kommt hinzu, dass Fluggesellschaften unter ICAO keine neue Klimaschutzprojekte umzusetzen dürfen, sondern nur Gutschriften aus bereits bestehenden Projekten erwerben dürfen. Fluggesellschaften dürfen nämlich ausschließlich Gutschriften verwenden, deren Emissionsminderungen zwischen dem 1. Januar 2016 und dem 31. Dezember 2020 erzielt wurden. Frühere Untersuchungen haben aber gezeigt, dass etwa 80 Prozent der bestehenden Projekte des größten Kompensationsprogramms – dem Clean Development Mechanism (CDM) – ohnehin weiter ihre Emissionen reduzieren, unabhängig davon, ob sie jetzt noch Emissionsgutschriften verkaufen können. In einem Markt mit einem Überangebot führt der Kauf solcher Gutschriften daher zu keinen Emissionsreduktionen, die nicht ohnehin eingetreten wären.

Anreize für neue Projekte und ein ausreichendes Preissignal: Fehlanzeige

Die nun gefassten Beschlüsse räumen auch nicht ausreichend Zeit ein, um neue Klimaschutzprojekte umzusetzen und deren Gutschriften in der ersten Phase von 2021 bis 2023 zu nutzen. Theoretisch könnten jetzt neue Projekte entwickelt werden, um die Nachfrage für die späteren Phasen ab 2024 zu befriedigen. Dafür müsste die ICAO jedoch so schnell wie möglich über neue Regeln für den Zeitraum 2024 bis 2026 entscheiden und nur noch Emissionsgutschriften aus neuen Projekten zulassen. Ein ausreichend hohes Preissignal – möglichst im Rahmen der Empfehlungen der High-Level Commission on Carbon Prices von 50 bis100 US-Dollar pro Tonne CO₂ – wäre ebenfalls wichtig, um wirklich zusätzliche Klimaschutzprojekte umzusetzen.

Umstritten: Forstprojekte

In ihrem Beschlusspaket vom März hat die ICAO auch ihre Regeln für Forstprojekte präzisiert. Das Pflanzen von Bäumen oder die Vermeidung der Abholzung von Wäldern könnte große Mengen an kostengünstigen Emissionsgutschriften für Fluggesellschaften bereitstellen, ist aber auch sehr umstritten. Bei diesen Projekten ist ein erhebliches Risiko, dass der in Bäumen gespeicherte Kohlenstoff in der Zukunft wieder in die Atmosphäre freigesetzt wird, wenn beispielsweise ein Feuer eine Anpflanzung zerstört. Einige der jetzt zugelassenen Kompensationsprogramme bieten Emissionsgutschriften aus Forstprojekten an. Die Programme haben jedoch unterschiedliche Anforderungen, wie lange eine spätere Wiederfreisetzung des CO₂ kompensiert werden muss. Einige verlangen, dass eine "Dauerhaftigkeit" der Minderungen für mindestens 100 Jahre sichergestellt werden muss, andere sehen wesentlich kürzere Zeiträume vor.

Die ICAO hat nun klargestellt, dass Kompensationsprogramme die Wiederfreisetzung von CO₂ nur bis zum Ende von CORSIA im Jahr 2037 berücksichtigen müssen. Diese Entscheidung untergräbt die Fähigkeit dieses Klimaschutzinstruments, zum Erreichen des 1,5- und 2-Grad-Ziels des Pariser Abkommens beizutragen. Denn dafür wäre eine Senkung der CO₂-Emissionen über einen langen Zeitraum erforderlich.

Das CO₂ aus Kerosin wird für Hunderte oder sogar Tausende von Jahren in der Atmosphäre bleiben, bis es von den Ozeanen, der Biomasse oder anderen Wegen der CO₂-Abscheidung wieder aufgenommen wird. Die Kompensation von "permanenten" CO₂-Emissionen aus Kerosin durch eine nur vorübergehende Speicherung von CO₂ in Bäumen bedeutet, dass CORSIA die CO₂-Emissionen in der Atmosphäre nicht wirklich reduziert, sondern ihre Freisetzung möglicherweise lediglich um etwa 20 Jahre verzögert. Eine Verzögerung der Emissionen um 20 Jahre trägt jedoch nicht dazu bei, den Temperaturanstieg auf 1,5 oder 2 Grad Celsius zu begrenzen.

Kursänderung der ICAO erforderlich

Unsere Analyse deutet darauf hin, dass CORSIA in der Anfangsphase von 2021 bis 2023 wahrscheinlich zu keinen tatsächlichen Emissionsreduktionen führen wird. Diese Phase wird höchstens dabei helfen, erste Regeln zu etablieren und diese neue Klimaschutzinstrument zu testen.

Damit CORSIA einen tatsächlichen Nutzen für das Klima bringt, ist es von entscheidender Bedeutung, dass die ICAO ihren Kurs ändert und die Kriterien für ab 2024 verwendete Emissionsgutschriften verschärft. Und zwar so, dass nur neue Projekte mit zusätzlichen Emissionsreduktionen verwendet werden können und sichergestellt wird, dass Forstprojekte langfristige Minderungen beitragen statt Emissionen nur um 20 Jahre zu verzögern.

Um die Klimawirkung des Flugverkehrs ernsthaft anzugehen, muss außerdem noch viel mehr getan werden. Dazu zählt die Beendigung der zahlreichen Steuerbefreiungen für den Flugverkehr, die Berücksichtigung der Klimawirkungen über CO₂ hinaus, die Festlegung von Zielen und Maßnahmen für den Sektor, die mit den Zielen des Pariser Abkommens in Einklang stehen, sowie die Förderung eines langfristigen Übergangs zu emissionsfreien Technologien.

Dr. Lambert Schneider ist Forschungskoordinator für Internationale Klimapolitik am Öko-Institut und beschäftigt sich unter anderem mit den Themen Emissionshandel und Luftverkehr. Stephanie La Hoz Theuer ist Senior Projektmanagerin bei adelphi und arbeitet zu internationaler und nationaler Klimapolitik, insbesondere Bepreisung von CO₂ und Emissionshandel.  Jakob Graichen ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Öko-Institut und beschäftigt sich unter anderem mit dem internationalen Flugverkehr. Wir danken Hannes Böttcher, Martin Cames, Constanze Haug, Kai Kellner, Anne Siemons, und Claudia Weigel für Inputs und Kommentare.

[1] American Carbon Registry (ACR); China GHG Voluntary Emission Reduction Program (CCER); Clean Development Mechanism (CDM); Climate Action Reserve (CAR); Gold Standard (GS); and Verified Carbon Standard Program (VCS)