Ökodesign: Neue Möglichkeiten zum Umgehen der Grenzwerte und Messnormen aufgedeckt/ Ecodesign: New ways of circumventing legislation and standards uncovered [de/engl]

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Die europäischen Gesetzgebungen zum Ökodesign und Energielabel leisten einen wichtigen Beitrag zum Erreichen der Klimaschutzziele. Deren Wirkung ist jedoch gefährdet, wenn Hersteller gesetzliche Anforderungen nicht einhalten oder vorgegebene Testverfahren bewusst umgehen. Kathrin Graulich vom Öko-Institut leitet das europäische Forschungsprojekt ANTICSS. Dort untersucht sie, mit welchen Tricks Hersteller von Elektrogeräten Grenzwerte und Messnormen im Bereich Ökodesign und Energielabel umgehen können. Ziel des Projektes ist es, das Vertrauen in die beiden politischen Instrumente und deren Wirksamkeit zu stärken.

Die Gesetzgebung zum Ökodesign setzt verbindliche Mindestanforderungen an die Energieeffizienz für viele Produkte auf dem europäischen Markt. Die Kennzeichnung des Energieverbrauchs auf dem Energielabel erleichtert Verbraucherinnen und Verbrauchern die Auswahl energieeffizienter Produkte.

Die Ökodesign-Richtlinie umfasst mehr als 25 Produktgruppen, darunter Haushaltsgeräte, Beleuchtung, Heiz- und Klimageräte, Informations- und Kommunikationstechnologien sowie zunehmend Geräte aus dem industriellen Einsatz. Die Europäische Kommission schätzt, dass die beiden politischen Instrumente zusammen etwa die Hälfte zum Erreichen des Energieeffizienzziels für das Jahr 2020 beitragen.

Auch Verbraucherinnen und Verbraucher profitieren durch die Regulierungen: Durch effizientere Geräte können die Kosten für den Stromverbrauch in den Haushalten spürbar sinken.

Die Wirkung ist gefährdet

Die prognostizierte Wirkung kann jedoch nur eintreten, wenn Hersteller und Handel die gesetzlichen Anforderungen auch einhalten. Die Europäische Kommission schätzt, dass ungefähr 10 Prozent des Energieeinsparpotenzials verloren gehen, weil bis zu einem Viertel der Produkte auf dem Markt nicht komplett konform mit den Regulierungen des Energielabels sind. Gemäß einem aktuellen Bericht des Europäischen Rechnungshofs entsprechen diese Verluste in etwa dem Gesamtstromverbrauch von Schweden und Ungarn zusammen. Gründe für die Nichteinhaltung sind zum Beispiel

• eine fehlende oder fehlerhafte Kennzeichnung mit dem Energielabel,

• das Nichteinhalten von Informationsanforderungen bis hin zu

• falscher Einstufung der Energieklasse.

Verdächtige oder manipulierte Testergebnisse auch bei Ökodesign-Produkten möglich

Während die Gründe für Non-Konformität, das heißt das „Nichteinhalten von Anforderungen“, sowie mögliche Abhilfemaßnahmen bereits gut analysiert wurden, erhält das Thema „verdächtige oder manipulierte Testergebnisse“, das heißt das "Umgehen von Messstandards und Grenzwerten“, im Zusammenhang mit Ökodesign und Energielabel erst seit kurzem die Aufmerksamkeit der Politik. Ausgelöst durch den Dieselskandal, in dem Fahrzeuge eine bestimmte Vorrichtung enthielten, die die Einhaltung von Emissionsgrenzwerten speziell nur auf dem Prüfstand gewährleisteten, soll untersucht werden, ob derartige Manipulationen auch im Rahmen von anderen EU-Gesetzgebungen möglich sind.

Europäisches Forschungsprojekt ANTICSS untersucht das „Umgehen“

Vor diesem Hintergrund finanziert die Europäischen Union im Forschungs- und Innovationsprogramm "Horizon 2020" das dreijährige Projekt "ANTICSS - Anti-Umgehung von Standards für eine bessere Marktüberwachung". Dessen oberstes Ziel ist es, die "Umgehung" der Gesetzgebung und Normen des Ökodesigns und der Energiekennzeichnung zu analysieren und zu bewerten, um die Auswirkungen von Umgehung in Zukunft zu minimieren. Die Forschung erfolgt unter Leitung des Öko-Instituts in Zusammenarbeit mit 18 weiteren Partnerorganisationen aus Forschung, von Energieagenturen, Testlaboren, der Marktüberwachung und Standardisierung.

Das „Umgehen“ von Messnormen ist weit schwieriger aufzudecken

Eine der wichtigsten Erkenntnisse des Forschungsprojektes ist, dass das "Umgehen" weit über die "Nichteinhaltung" hinausgeht und zugleich deutlich schwerer aufzuspüren ist: Denn das Nichteinhalten von Anforderungen können Marktüberwachungsbehörden vergleichsweise einfach durch Inspektion der Produktunterlagen und/oder durch Labortests feststellen. Die Informationen und Ergebnisse werden mit den Anforderungen abglichen, die in der Gesetzgebung und den Normen festgelegt sind. Stimmen diese nicht überein, können die Marktüberwachungsbehörden das Produkt als nicht-konform mit den Ökodesign- und Energiekennzeichnungsvorschriften geltend machen.

Im Gegensatz dazu erscheint bei einer "Umgehung" das Produkt während der Prüfung nicht direkt als „nicht-konform“. Im ersten Augenblick scheinen die Produkte beim genormten Labortest alle Anforderungen und Bedingungen zu erfüllen. Die Testergebnisse sind jedoch so beeinflusst, dass sie für den Hersteller positiver sind: durch das "Umgehen" von Grenzwerten oder Messnormen oder durch das Ausnutzen von (potenziellen) Schwächen oder Lücken in den Normen und Gesetzen.

Zwei weitere Möglichkeiten der „Umgehung“ entdeckt

Das ANTICSS-Projektteam hat die Möglichkeiten der „Umgehung“ umfassend untersucht. Durch Literaturrecherche und Untersuchung der bestehenden Gesetzgebungen und Messnormen zum Ökodesign und Energielabel wurden mögliche Lücken und Schlupflöcher identifiziert. In einer Befragung von 278 Expertinnen und Experten von Herstellern, Marktüberwachungsbehörden, Testlaboren sowie Verbraucher- und Umweltorganisationen wurden 39 Verdachtsfälle gesammelt.

1. Anhand dieser Fälle zeigt sich, dass das Umgehen der Vorschriften einerseits dann auftritt, wenn das Produkt so programmiert ist, dass es die Testsituation automatisch „erkennt“ und die Produktleistung und/oder den Ressourcenverbrauch während des Tests entsprechend optimiert. Diese Definition der „Umgehung“ ist bereits in einigen Regulierungen zum Ökodesign und dem Energielabel enthalten und verboten.

2. Neu: Darüber hinaus kann ein besseres Testergebnis auch dadurch erzielt werden, dass am Produkt – ausschließlich für die Durchführung des Tests – bestimmte Voreinstellungen oder manuelle Änderungen vorgenommen werden. Derartige „Instruktionen der Hersteller“ sind für die Durchführung der Normverfahren teilweise erforderlich und daher in einigen Messvorschriften auch offiziell zugelassen. Werden die Instruktionen jedoch in einer Form ausgenutzt, dass dadurch das Testergebnis deutlich optimiert wird, während diese Werte gleichzeitig im Alltag nicht erreichbar sind, dann zählt das nach Ansicht des Projektteams ebenfalls als Umgehung.

3. Neu: Eine dritte Möglichkeit zum Umgehen der Grenzwerte gibt es, wenn Produkte so programmiert werden, dass sie nur für den Zeitraum, in dem üblicherweise die Konformitätsprüfung stattfindet, oder für eine bestimmte Anzahl an Testzyklen sehr gute Werte für die Energieeffizienz oder den Ressourcenverbrauch erzielen. Die Produkte sind bereits bei der Auslieferung so programmiert, dass sie die Leistung kurze Zeit nach Inbetriebnahme des Produkts automatisch ändern. Ziel kann sein, dass das Programm für Nutzerinnen und Nutzer attraktiver wird, zum Beispiel durch kürzere Programmlaufzeiten, was jedoch zu Lasten des offiziell ausgezeichneten Energie- oder Ressourcenverbrauchs geht.

Alternative Testverfahren sollen die Tricks aufdecken

Da Produkte, die so manipuliert sind, bei der Überprüfung mit den genormten Testverfahren die gesetzlichen Anforderungen und Grenzwerte zu erfüllen scheinen, sind für das Aufdecken dieser Praktiken alternative Testverfahren erforderlich. Diese werden aktuell für 18 unterschiedliche Verdachtsfälle im ANTICSS-Projekt entwickelt und von den Testlaboren im Projekt auf ihre Wirksamkeit hin erprobt.

Die alternativen Verfahren bleiben dabei so nahe wie möglich an den Standardverfahren, um eine Vergleichbarkeit mit den ursprünglichen Messergebnissen zu gewährleisten und den Zusatzaufwand für Testlabore überschaubar zu halten. Gleichzeitig werden einzelne Messbedingungen leicht variiert. Führt dies dazu, dass sich die Messergebnisse unerklärlich stark ändern, so kann dies ein Hinweis darauf sein, dass das Gerät möglicherweise speziell für das Standardverfahren optimiert wurde.

Vertrauen in die politischen Instrumente und deren Wirksamkeit stärken

Die möglichen Auswirkungen – sollte Umgehung tatsächlich in größerem Umfang stattfinden – wären in mehrfacher Hinsicht fatal: Neben den verloren gegangenen Einspar- und Klimaschutzpotenzialen würde das Vertrauen von Gesellschaft und Wirtschaft in diese zentralen politischen Instrumente der EU massiv beschädigt.

Die Forschungsergebnisse von ANTICSS leisten daher einen wichtigen Beitrag, die bislang ungeklärten Möglichkeiten von Herstellern zum Umgehen der Grenzwerte und Messnormen im Zusammenhang mit der europäischen Gesetzgebung zum Ökodesign und Energielabel zu beleuchten. Die mit dem Projekt erzielte

• Aufmerksamkeit auf das Thema,

• die Sensibilisierung von Marktüberwachungsbehörden und Testorganisationen,

• verbesserte Möglichkeiten zum Aufdecken von Umgehungsversuchen,

• sowie das Schließen von Schwachstellen und Schlupflöchern in den Gesetzen und Messverfahren

sollen dazu beitragen, dass wir keinen weiteren „Dieselskandal“, diesmal im Bereich der Produktpolitik, erhalten.

Kathrin Graulich ist stellvertretende Leiterin des Forschungsbereichs Produkte & Stoffströme und seit 20 Jahren am Öko-Institut beschäftigt. Ihr thematischer Fokus liegt auf den europäischen Gesetzgebungen zu Ökodesign und Energielabel. Sie leitet das Horizon 2020 Forschungsprojekt „ANTICSS – Anti-Circumvention of Standards for Better Market Surveillance“ in Zusammenarbeit mit 18 weiteren europäischen Organisationen aus Forschung, der Marktüberwachung und Standardisierung, Energieagenturen und Testlaboren. www.anti-circumvention.eu

Weitere Informationen:

• ANTICSS-Definitionen und Beispiele für Umgehung beim Ökodesign und Energielabel

• Alternative Testverfahren zum Aufdecken von Umgehungen beim Ökodesign und Energielabel

English version

Ecodesign: New ways of circumventing legislation and standards uncovered

European legislation on ecodesign and energy labelling makes an important contribution to achieving climate protection goals. However, their effect is endangered if manufacturers fail to comply with legal requirements or deliberately circumvent prescribed test procedures. Kathrin Graulich from the Oeko-Institut is coordinator of the European research project ANTICSS. There she is investigating the tricks used by manufacturers of electrical appliances to circumvent minimum requirements and measurement standards in the field of ecodesign and energy labelling. The aim of the project is to strengthen confidence in the two policy instruments and their effectiveness.

Ecodesign legislation sets mandatory minimum energy efficiency requirements for many products on the European market. The indication of the energy consumption on the Energy label makes it easier for consumers to choose energy-efficient products.

The Ecodesign Directive covers more than 25 product groups, including household appliances, lighting, heating and air-conditioning equipment, information and communication technologies and, increasingly, industrial equipment. The European Commission estimates that the two policy instruments together contribute to about half of the energy efficiency target for 2020.

Consumers also benefit from the regulations: More efficient appliances can significantly reduce the cost of electricity consumption in households.

The effect is endangered

However, the predicted effect can only occur if manufacturers and retailers comply with the legal requirements. The European Commission estimates that around 10 percent of the energy-saving potential is lost because up to a quarter of the products on the market do not fully comply with the energy label regulations. According to a recent report by the European Court of Auditors, these losses roughly correspond to the total electricity consumption of Sweden and Hungary combined. Reasons for non-compliance include

• a missing or incorrect energy label,

• the non-compliance with information requirements, as well as

• incorrect classification of the energy class.

Suspicious or manipulated test results also possible under ecodesign regulation

While the reasons for non-conformity, i.e. "non-compliance” with requirements, and possible remedial measures have already been well analysed, the issue of suspect or manipulated test results, i.e. "circumvention” of measurement standards and minimum requirements in the context of ecodesign and energy labelling, has only recently started to receive political attention. Triggered by the diesel scandal, in which vehicles contained a certain defeat device that guaranteed compliance with emission limits only on the test bench, the aim is to investigate whether such manipulations are also possible under other EU legislation.

European research project ANTICSS examines "circumvention”

Against this background, the European Union is funding the three-year project "ANTICSS - Anti-Circumvention of Standards for Better Market Surveillance" under the research and innovation programme "Horizon 2020". Its main objective is to analyse and assess the "circumvention" of legislation and standards in ecodesign and energy labelling in order to minimise the impact of circumvention in the future. Research is conducted under the leadership of Oeko-Institut in cooperation with 18 other partner organisations from research, energy agencies, test laboratories, market surveillance and standardisation.

“Circumvention" of legislation and standards is much more difficult to detect

One of the most important findings of the research project is that "circumvention" goes far beyond "non-compliance" and is at the same time much more difficult to detect: Market surveillance authorities can detect non-compliance relatively easily by inspecting product documentation and/or by laboratory tests. The information and results are compared with the requirements laid down in legislation and standards. If they do not comply, the market surveillance authorities can claim the product as not being in conformity with the ecodesign and energy labelling requirements.

In contrast, in case of "circumvention", the product does not directly appear to be "non-compliant" during testing. At first glance, the products appear to meet all requirements and conditions in the standardized laboratory test. However, the test results are influenced in such a way that they are more positive for the manufacturer: by "circumventing" minimum requirements or measurement standards or by exploiting (potential) weaknesses or gaps in standards and legislation.  

Two additional possibilities of "circumvention" discovered

The ANTICSS project team has extensively investigated the possibilities of "circumventing" the system. Through literature research and analysis of existing legislation and measurement standards on ecodesign and energy labelling, possible gaps and loopholes were identified. In a survey of 278 experts from manufacturers, market surveillance authorities, test laboratories, as well as consumer and environmental organisations, 39 suspected product cases were collected.

1. These cases show that, on the one hand, circumvention occurs when the product is programmed to automatically "recognize" the test situation and to optimize product performance and/or resource consumption specifically during the test. This definition of "circumvention" is already included in some ecodesign and energy label regulations and prohibited.

2. New: In addition, a better test result can also be achieved by making certain presettings or manual alterations to the product – exclusively for the purpose of performing the test. Such "manufacturer's instructions" are sometimes necessary for the implementation of the standard procedures and are therefore officially included in some measurement regulations. However, if the instructions are misused in such a way that the test result is significantly optimized while at the same time these values are not achievable in everyday life, then this also counts as circumvention in the opinion of the project team.

3. New: A third way of circumvention is by programming the products to achieve very good energy efficiency or resource consumption values only for the period in which the conformity test is usually performed or for a certain number of test cycles. Products are already programmed at the time of delivery to automatically change performance shortly after the product is put into service. for example to make them more attractive to users, but at the expense of the officially labelled energy or resource consumption. The aim may be to make the programme more attractive to users, for example by shortening the programme duration, but at the expense of the officially labelled energy or resource consumption.

Alternative test procedures shall help revealing the tricks

Since products that have been manipulated in this way appear to meet the legal requirements and limits when tested with the standardised test methods, alternative test procedures are required to detect these practices. These are currently being developed for 18 different suspected cases in the ANTICSS project and are being tested for their effectiveness by the test laboratories in the project.

The alternative procedures will be designed as close as possible to the standard procedures in order to ensure comparability with the original measurement results and to keep the additional effort for test laboratories small. At the same time, certain test conditions are slightly varied. If this leads to inexplicably large changes in the measurement results, this may indicate that the appliance might have been specially optimised for the standard test.

Strengthening confidence in policy instruments and their effectiveness

The possible effects – should circumvention actually take place on a larger scale – would be fatal in several respects: in addition to the lost savings and climate protection potential, the trust of society and business in these key EU policy instruments would be massively damaged.

The research results of ANTICSS therefore make an important contribution to shedding light on the yet unclarified possibilities for manufacturers to circumvent the requirements and standards in the context of the European legislation on ecodesign and energy labelling. The results achieved with the project, i.e.  

• attention to the topic,

• raising the awareness of market surveillance authorities and testing organisations

• improved possibilities to detect circumvention attempts, as well as

• closing of weaknesses and loopholes in the legislation and standards

shall help to ensure that we do not get another "diesel scandal", this time in the area of product policy.

Kathrin Graulich is deputy head of the Products & Material Flows Research Division and has been working for Oeko-Institut for 20 years. Her thematic focus is on European legislation on ecodesign and energy labelling. She coordinates the Horizon 2020 research project "ANTICSS - Anti-Circumvention of Standards for Better Market Surveillance" in cooperation with 18 other European organisations from research, market surveillance authorities and standardisation organisations, energy agencies and test laboratories. www.anti-circumvention.eu

Further information:

• ANTICSS definitions and examples for circumvention under ecodesign and energy labelling

• Alternative test procedures to unmask circumvention under ecodesign and energy labelling

Disclaimer: „This project has received funding from the European Union’s Horizon 2020 research and innovation programme under Grant Agreement Number 785122. The sole responsibility for the content of this document lies with the authors. It does not necessa- rily reflect the opinion of the European Union. Neither the EASME nor the European Commission are responsible for any use that may be made of the information contained therein.”