Rechtlich zulässig, klimapolitisch sinnvoll: die Kerosinsteuer

Während andere Verkehrsträger Steuern auf ihren Treibstoff bezahlen, bleibt der Luftverkehr eine Ausnahme: Es wird keine Kerosinsteuer erhoben. Sie wäre aber rechtlich zulässig sagt Prof. Dr. Eckhard Pache von der Universität Würzburg.

10.06.2021

Öko-Institut

Schon 2005 erstellte Prof. Dr. Eckhard Pache, unter anderem Experte für Staatsrecht und internationales Wirtschaftsrecht, ein Gutachten für das Umweltbundesamt, das klar zeigte: Kerosinsteuern auf innerdeutschen Flügen sind rechtlich zulässig. Der Juraprofessor von der Universität Würzburg erklärt, woran die Einführung einer Kerosinsteuer bislang trotzdem gescheitert ist, warum auch auf internationalen Flügen eine Kerosinsteuer möglich ist und welche Anzeichen es dafür gibt, dass die Besteuerung von Flugtreibstoff doch noch umgesetzt wird.

Künstlich verbilligt

Der Luftverkehr wird durch unterschiedliche Maßnahmen künstlich verbilligt. So gibt es keine Steuer auf den Treibstoff – im Gegensatz zu den anderen Verkehrsträgern außer der Schifffahrt. Aufgrund der fehlenden Kerosinbesteuerung entgehen der deutschen Steuerkasse jedes Jahr acht Milliarden Euro, in der EU wird der Luftverkehr durch die fehlende Besteuerung mit etwa 27 Milliarden Euro subventioniert.

Warum sollte es eine Kerosinsteuer geben?

Das wichtigste Argument für eine Kerosinsteuer ist es, den Klimaschutz im Luftverkehr voran zu bringen. Denn: Sie macht den Energieverbrauch teurer und gibt so einen direkten Anreiz zur Minderung von Emissionen. „Mit Blick auf die Klimaschädlichkeit des Fliegens ist es heute kaum noch vertretbar, Kerosin nicht zu besteuern“, sagt Prof. Dr. Eckhard Pache.

Ohne eine Kerosinsteuer gibt es zudem eine Ungleichbehandlung der unterschiedlichen Verkehrsträger. „Dies ist eine Frage, die juristisch nur schwer zu klären ist, denn unterschiedliche Dinge darf die Gesetzgebung auch unterschiedlich behandeln. Lange galt das Argument, dass der Luftverkehr eine Sonderbehandlung braucht, weil er internationale Kontakte und Völkerverständigung ermöglicht.“ Aus Sicht des Experten für Staatsrecht ist es mit der Dringlichkeit des Klimaschutzes aber nun dennoch an der Zeit, diese Sonderrolle des Luftverkehrs zu beenden

Welche Argumente gibt es gegen eine Kerosinbesteuerung – und wie lassen sie sich widerlegen?

Gegen eine Kerosinbesteuerung auf rein innerdeutschen Flügen wird oftmals die Gefahr des so genannten Tankering angeführt – also dass Fluggesellschaften ihre Flugzeuge in anderen Ländern betanken, um höhere Kosten aufgrund von Steuern oder Abgaben in den Zieldestinationen zu vermeiden. „Dem könnte man begegnen, indem die Fluggesellschaften jene Kerosinmengen, die sie im Ausland getankt, aber innerdeutsch verbraucht haben, melden müssen“, sagt Prof. Dr. Eckhard Pache. „Darüber hinaus gibt es Erhebungen, die zeigen, dass Tankering wirtschaftlich keinen Sinn macht – etwa wegen der sehr teuren Start- und Landevorgänge oder der Tatsache, dass man weiteres Flugzeugpersonal mitnehmen müsste, wenn zusätzlich Zwischenlandungen vorgenommen werden.“

Mit Blick auf die Kerosinbesteuerung von internationalen Flügen wird häufig das Argument angeführt, eine Kerosinbesteuerung verstoße gegen völkerrechtliche Vereinbarungen, im Kern gegen das Chicagoer Abkommen über die Internationale Zivilluftfahrt von 1944. Doch schließt dieses Abkommen nicht generell aus, Kerosin heute zu besteuern. „Es sieht nur vor, dass Kerosin, dass sich bereits im Flugzeug befindet, nicht besteuert werden darf“, sagt der Experte von der Universität Würzburg. „Es gibt keine zwingende Regelung für Flugbenzin, das neu getankt wird, soweit dies nicht in bilateralen Luftverkehrsabkommen vereinbart ist.“

Wo steht die Diskussion über eine Kerosinsteuer?

„Das Bewusstsein über die wirtschaftliche Unsinnigkeit der fehlenden Kerosinsteuer, ihre längerfristige Notwendigkeit und die rechtlichen Möglichkeiten waren schon recht weit fortgeschritten bevor die Covid-19-Pandemie den Luftverkehr weitgehend lahmlegte“, sagt Professor Pache. Und so sprachen sich im November 2019 neun Mitgliedsstaaten der EU – darunter auch Deutschland – für eine stärkere Besteuerung des Luftverkehrs aus. Bisher waren Änderungen an einzelnen Ländern gescheitert, denn das EU-Steuerrecht kann nur einstimmig geändert werden.

Im Green Deal will sich zudem die EU-Kommission den Steuerausnahmen für Kerosin widmen: Bis Juni 2021 soll ein Vorschlag für ein überarbeitetes Energiesteuerrecht vorliegen. „Doch mit Blick auf die hohen Subventionierungen für Fluggesellschaften stellt sich natürlich die Frage, wer sich jetzt an eine Kerosinsteuer wagt. Gleichzeitig sind natürlich auch touristische Gebiete von der Pandemie besonders hart getroffen und so werden sich Länder wie Griechenland und Spanien dagegen wehren, Flüge in ihre Länder zu verteuern. Ich gehe davon aus, dass die Kerosinsteuer in nächster Zeit in der EU wieder ein wenig an Priorität verliert.“

Aus Sicht des Juraprofessors aus Würzburg wäre es derzeit auf europäischer Ebene am einfachsten, bilaterale Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten zu schließen. Denn es gebe einige Länder, insbesondere aus Skandinavien, die hier Interesse zeigen. „Im EU-Recht ist seit der letzten Energiesteuerrichtlinienreform ausdrücklich vorgesehen, dass zwei Staaten ihre Flüge untereinander besteuern könnten – das würde immerhin 45 Prozent des Flugverkehrs in Europa erfassen.“ Grundsätzlich braucht es aber eine internationale Lösung, wie Professor Pache betont. Möglichst über die Internationale Zivilluftfahrtorganisation ICAO. „Am sinnvollsten wäre ein einheitlicher, weltweiter Steuersatz für Kerosin“, sagt er. „Politisch ist das natürlich völlig unrealistisch – aber es wäre dennoch die ideale Lösung.“

Prof. Dr. Eckhard Pache lehrt an der Julius-Maximilians-Universität Würzburg, wo er seit Anfang 2002 den Lehrstuhl für Staatsrecht, Völkerrecht, Internationales Wirtschaftsrecht und Wirtschaftsverwaltungsrecht innehat. Er promovierte über den „Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften“ im Jahr 1993, seine Habilitation erhielt er 2000 für die Fächer Öffentliches Recht Europarecht und Völkerrecht. Seine aktuellen Arbeitsschwerpunkte liegen unter anderem im nationalen Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrecht, im internationalen Wirtschaftsrecht sowie im allgemeinen Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht. Prof. Dr. Eckhard Pache ist unter anderem Mitglied der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht sowie des Arbeitskreises Europäische Integration.