Was ist gerecht? Über die Vielfalt sozialer Aspekte von Umweltpolitik / What is fair? On the diversity of social aspects of environmental policy [deu/eng]
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Welche sozialen Auswirkungen haben Umweltverschmutzung, Klimawandel und politische Gegenmaßnahmen? Welche sozialen Ungleichheiten gibt es? Und wie wären Nutzen und Belastungen gerecht verteilt? Die Vielfalt sozialer Aspekte und Gerechtigkeitsfragen muss in umweltpolitischen Diskussionen wie auch Forschungsarbeiten möglichst differenziert berücksichtigt werden, schreibt Dirk Arne Heyen vom Öko-Institut.
Auf Fridays-for-Future-Demonstrationen fordern die Teilnehmenden „Klimagerechtigkeit“ (climate justice). Damit meinen sie: Die für den Klimawandel hauptverantwortlichen Länder des globalen Nordens und die jetzige Generation sollen ihr klimapolitisches Engagement intensivieren.
Bei anderen Gelegenheiten fordern Gewerkschaften einen „gerechten Wandel“ (just transition). Damit meinen sie die politische Unterstützung der vom ökologischen Strukturwandel betroffenen Beschäftigen, etwa in Kohle- und Automobilwirtschaft.
Sozialverbände wiederum warnen unter dem Stichwort „Energiearmut“ (energy poverty, oder auch energy justice) regelmäßig vor negativen Auswirkungen steigender Energiepreise auf einkommensschwache Haushalte.
Zugleich wird unter dem Begriff „Umweltgerechtigkeit“ (environmental justice) darauf verwiesen, dass es vor allem diese Haushalte sind, die auch unter schlechten Umweltbedingungen leiden – weil sie etwa an großen Straßen mit schlechter Luftqualität wohnen oder weil es in ihrer Nähe weniger Grünflächen gibt.
Man sieht: Akteure thematisieren ganz verschiedene soziale Aspekte von Klimaschutz und verstehen etwas Unterschiedliches unter einer gerechten Umweltpolitik. Das ist nicht sehr überraschend, denn ökologische und soziale Fragen treffen sich auf vielfältige Weise.
Verschiedene soziale Gerechtigkeitsdimensionen
Wenn man die Beispiele am Anfang etwas abstrahiert, lassen sich folgende soziale Gerechtigkeitsdimensionen im Kontext von Klima- und Umweltschutz unterscheiden:
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die ungleiche Verteilung von Umweltnutzen und -belastungen, zum Beispiel mit Blick auf Luftqualität oder Klimawandelrisiken
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die ungleiche Verursachung dieser Umweltbelastungen,
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die ungleiche Verteilung der eher ökonomischen Nutzen und Kosten von sozio-technischen Systemen wie Energie und Verkehr: zum Beispiel mit Blick auf Arbeitsplätze oder den Zugang zu Produkten und Dienstleistungen dieser Systeme,
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quer zu den erstgenannten: die ungleiche Verteilung der Nutzen und Kosten von umweltpolitischen Maßnahmen und Transformationsprozessen – mit Blick auf so vielfältige Wirkungskategorien wie Erwerbs- und Sorgearbeit, Einkommen und Ausgaben, Gesundheit und psychosoziale Wirkungen oder Alltags- und Freizeitgestaltung.
Neben diesen Aspekten von „Verteilungsgerechtigkeit“ (distributive justice) geht es in umweltpolitischen Gerechtigkeitsdiskursen häufig auch um den Zugang zu Informationen, Einflussmöglichkeiten und Rechtsschutz (procedural justice), sowie um die Frage der sozialen Anerkennung verschiedener Bevölkerungsgruppen (recognitional justice).
Soziale, räumliche und zeitliche Verteilungsfragen
Nutzen und Belastungen in den eben genannten Gerechtigkeitsdimensionen können sich ganz unterschiedlich verteilen:
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in sozialer (soziostruktureller),
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räumlicher und
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zeitlicher Hinsicht.
Unter soziostrukturellen Gesichtspunkten kann man etwa Unterschiede anhand von Einkommensgruppen, Beschäftigung, Geschlecht, Alter, oder Haushaltsgröße analysieren. Auch bestimmte Lebensstilmerkmale wie das hauptsächliche Fortbewegungsmittel oder das Wohnen zur Miete oder im Eigentum, sorgen dafür, dass Menschen unterschiedlich von klimapolitischen Maßnahmen betroffen sind.
Mit Blick auf die räumliche Verteilung lassen sich Unterschiede zwischen Industrie- und Entwicklungsländern (z.B. bei Verursachung und Folgen des Klimawandels), zwischen Kohlebergbau- und anderen Regionen (z.B. in Zuge der Energiewende), zwischen urbanen und ländlichen Räumen (z.B. in Zuge der Besteuerung von Treibstoff), oder zwischen reichen und armen Stadtbezirken (z.B. bei der Luftverschmutzung) analysieren.
In zeitlicher Hinsicht schließlich können sich Umweltprobleme oder auch Beschäftigungs- und Einkommenseffekte zwischen verschiedenen Zeitpunkten unterscheiden: heute und in zehn Jahren, oder auch zwischen verschiedenen Generationen, einschließlich in der Zukunft lebenden Menschen.
Es gibt also potenziell eine ganze Reihe von Ungleichheiten. Aber ist eine ungleiche Verteilung auch immer ungerecht? Und was wäre eine gerechte Verteilung?
Systematisierung sozialer Aspekte, Quelle: Öko-Institut
Nehmen wir an, wir wollen einen Kuchen unter drei Kindern verteilen. Wie sollen wir ihn aufteilen? Jeder bekommt ein Drittel? Oder jeder bekommt ein Stück abhängig von Alter und Größe? Oder Kind A soll das größte Stück bekommen, weil es beim Backen geholfen hat? Oder Kind B, weil es den Kuchen am liebsten mag? Oder Kind C, weil es am meisten Hunger hat?
Das Beispiel zeigt, dass es eine ganze Reihe von verschiedenen Gerechtigkeitsüberlegungen gibt.
Grob lassen sich auch im Kontext von Umweltpolitik drei Verteilungsprinzipien unterscheiden:
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Gleichheit,
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Proportionalität, und
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die prioritäre Erfüllung von Grundbedürfnissen oder Grundrechten aller, über die hinaus Ungleichheit als legitim betrachtet wird (oder dann ein anderes Prinzip angewendet wird).
Doch selbst Gleichheit kann unterschiedlich verstanden werden: sollen alle durch eine Maßnahme gleichbehandelt werden (z.B. dieselbe Pro-Kopf-Klimaprämie bekommen)? Oder sollen alle am Ende das Gleiche haben bzw. machen können (z.B. gleichviel Energie verbrauchen können)? In letzterem Fall wird häufig zunächst eine Ungleichbehandlung notwendig sein.
Und auch das Proportionalitätsprinzip lässt sich ganz unterschiedlich anwenden: Sollen Kosten verteilt werden abhängig vom Anteil an der Problemverursachung, vom künftigen Nutzen oder von vorhandenen Ressourcen und Kapazitäten? Sollen historische Nutzungsrechte oder vergangene Problem- und Lösungsbeiträge berücksichtigt werden?
Es ist nicht Gegenstand dieses Beitrags, für ein bestimmtes Prinzip oder deren Kombination zu werben. Vielmehr war es das Ziel, die Vielfalt sozialer Aspekte von Umweltpolitik und vor allem möglicher Verteilungsfragen und normativer Bewertungsprinzipien aufzuzeigen. Diese Vielfalt gilt es in politischen Diskussionen wie auch in Forschungsarbeiten möglichst gut zu berücksichtigen.
Dirk Arne Heyen ist Senior Researcher am Öko-Institut im Bereich „Umweltrecht & Governance“ am Standort Berlin. Der Politikwissenschaftler ist Experte für gesellschaftliche Aspekte von Umweltpolitik und Transformationsprozessen.
Weitere Informationen
eco@work 3/2021 zum Thema “Ökologisch, gemeinsam und gerecht: Transformation sozial gestalten“
Publikation „Just transition in the context of EU environmental policy and the European Green Deal”
Aktuelles UBA-Projekt „Soziale Aspekte von Umweltpolitik“
English Version
What is fair? On the diversity of social aspects of environmental policy
What are the social impacts of pollution, climate change and policy responses? What social inequalities exist? And how would benefits and burdens be fairly distributed? The diversity of social aspects and equity issues must be taken into account as much as possible in environmental policy discussions as well as in research work, writes Dirk Arne Heyen of the Öko-Institut.
People participating in Fridays for Future demonstrations frequently call for “climate justice”, by which they mean more ambitious climate policy and action by the current generation and the countries of the Global North that are primarily responsible for climate change. On other occasions, trade unions call for a ”just transition”, by which they mean political support for employees affected by ecologically driven structural change, for example in the coal and automotive industries.
Welfare organizations, meanwhile, regularly use the term “energy poverty” (or “energy justice”) to warn against the negative impact of rising energy prices on the accessibility and affordability of energy for low-income households. At the same time, use is made of the term “environmental (in)justice” to make clear that it is primarily these households that also suffer from poor environmental conditions, for example living near a main road with poor air quality or lacking green spaces in their vicinity.
Evidently, what actors refer to when talking about social aspects of climate change or what they mean when speaking about “just environmental policy” can vary widely. This is hardly surprising, as environmental and social issues overlap in many ways.
Different social justice dimensions
Casting the above examples in more abstract terms, the following social justice dimensions can be distinguished in the context of climate action and environmental protection:
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the unequal distribution of environmental benefits and burdens,
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the unequal causation of these environmental burdens,
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the unequal distribution of benefits and costs (e.g. jobs, access to products and services) of socio-technical systems such as energy and transportation, and
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cross-cutting and influencing the former dimensions: the unequal distribution of benefits and burdens of environmental policies and transformation processes – with regard to such diverse impact categories as paid employment and care work, household income and expenditure, health and psychosocial effects, or everyday life and leisure.
In addition to these aspects of “distributive justice”, justice discourses often also deal with access to information, opportunities to exert influence and gain legal protection (procedural justice), as well as with the question of social recognition of different population groups (recognitional justice).
Socially, spatially and temporally distributional effects
Impacts like environmental or financial-cost burdens, for example, can be distributed very unequally – in social (socio-structural), spatial and temporal terms. From a socio-structural point of view, one can analyse differences depending on income group, employment, gender, age, or household size, for example. Moreover, certain lifestyle characteristics, such as the main means of transport, or whether one lives in one’s own house or in a rented flat, can lead to differences in how climate policy measures affect people.
With regard to spatial distribution, differences can be analysed, for example, between industrialised and developing countries (e.g. in the causation and consequences of climate change), between coal-mining and other regions (e.g. in the course of the energy transition), between urban and rural areas (e.g. in the case of fuel taxes), or between rich and poor districts (e.g. regarding air pollution).
Finally, in temporal terms, environmental problems or employment and income effects may vary at different points in time: today and in ten years from now, or between different generations, including generations to come.
Thus, there is potentially a wide range of inequalities. But is an unequal distribution always unjust? And what would be a just distribution?
Systematization of social aspects, source: Oeko-Institut
Various principles of a just distribution
Let us assume that we want to divide a cake among three children. What is the best way to proceed? Each child receives one third of the cake? Or each one gets a piece depending on age and size? Or child A should get the biggest piece because he/she helped bake it? Or child B because he/she likes this kind of cake most? Or child C because he/she is the hungriest?
The example shows that there is a whole range of different justice considerations. Broadly speaking, three principles of a just distribution can be distinguished: 1) equality, 2) proportionality, and 3) minimum threshold, i.e. prioritising the fulfilment of basic needs or fundamental rights of all, beyond which inequality is considered legitimate (or another principle is then applied).
However, even equality can be understood differently: should everyone be treated equally by a measure (e.g. get the same per-capita payment from CO2 tax revenue), or should everyone end up having the same or being able to do the same (e.g. be able to consume the same amount of energy)? In the latter case, unequal treatment will often become necessary.
The proportionality principle can also be applied quite differently: Should costs be distributed depending on the share of problem causation, on future benefits, or on resources and capacities? Should historical use rights or past contributions to problems and solutions be taken into account?
It is not the purpose of this paper to advocate for any particular principle or combination of them. Rather, the goal has been to highlight the diversity of social aspects of environmental policy, and especially of possible distributional issues and normative principles of valuation. It is important to take this diversity into account as much as possible in policy discussions as well as in research.
Dirk Arne Heyen is an expert on social aspects of environmental policy and transformation processes. The political scientist works in the field of "Environmental Law & Governance" at the Berlin office.
Further information
Publication „Just transition in the context of EU environmental policy and the European Green Deal”