Wie die Verwaltung höhere Luftqualität, Lärmminderung und Klimaschutz besser erreichen könnte

In den Städten könnten mittel- bis langfristig wirksame Maßnahmen umgesetzt werden, um die Luftqualität zu verbessern: etwa Radwege und den ÖPNV schnell ausbauen. So werden nicht nur rechtzeitig die zu erwartenden schärferen EU-Grenzwerte für Luftschadstoffe angesteuert, sondern auch etwas gegen Lärm und Klimawandel sowie für lebenswerte Städte getan. Doch die Mechanismen der kommunalen Verwaltung mit ihrer Struktur aus Dienst-, Fachstellen und Ämtern legen diesem übergreifenden Ziel oft Hindernisse in den Weg. Diese hat ein Forschungsteam identifiziert und zeigt mit konkreten Handlungsempfehlungen, wie es besser geht.

Wenn man betrachtet, wie in der kommunalen Planungspraxis über die Fachgrenzen hinaus zusammengearbeitet wird, dann spielen die Verwaltungsorganisation und die formalen Prozesse eine größere Rolle als die inhaltlich-fachlichen Berührungspunkte. Oft ist die Zusammenarbeit verschiedener Dienststellen noch in Form von gegenseitigen Stellungnahmen organisiert, wo ein echtes „gemeinsames Planen“ zielführender wäre. Zudem mangelt es an der Zusammenarbeit über die Gemeindegrenzen hinaus. Das hat Auswirkungen auf die erzielten Planungsergebnisse und damit letztendlich auf Luftqualität, Lärm, Mikro- und Makroklima usw.

Ein Forschungsteam unter der Leitung des Öko-Instituts hat das Zusammenwirken verschiedener Verwaltungsorgane am Beispiel der kommunalen Luftreinhalteplanung und ihrer Schnittstellen zu anderen umweltrelevanten Fachplanungen sowie der Stadtplanung analysiert. Und daraus 16 Handlungsempfehlungen abgeleitet, wie die Verwaltungszusammenarbeit so geändert werden kann, dass sie dem Ziel, die Luft von Feinstaub, Stickoxiden und anderen Schadstoffen zu befreien, möglichst effektiv erreicht. Mit gut koordinierten Planungsprozessen könnten Maßnahmen so ausgestaltet werden, dass sie auch bestmöglich weitere Ziele wie Lärmschutz, Klimaschutz und Leitbilder der Stadtplanung erreichen.

Warum gerade die Luftreinhaltung?

Die Luftreinhaltung, Stickoxide und Feinstaub sind Themen, die momentan weitgehend aus den Schlagzeilen verschwunden sind. Vorher gab es jahrelange heiße Debatten in deutschen Städten über Dieselfahrverbote oder Geschwindigkeitsbegrenzungen, weil die Hauptursache für die Luftqualitätsprobleme – die Emissionen des Straßenverkehrs – entschärft werden sollten.

Die Diskussion wird aber wieder neu hochkochen, weil die EU die neuen, deutlich verschärften Empfehlungen „global air quality guidelines“ der WHO umsetzen will. Das EU-Parlament hatte sich bereits vorab für eine Übernahme der Empfehlungen in EU-Recht ausgesprochen. Sollte Deutschland dann den Vorgaben nicht nachkommen, drohen neben den Folgen für menschliche Gesundheit und Umwelt auch Geldstrafen, wie sich im Juni 2021 schon andeutete.

Bisher wurden meistens kleinräumige und kurzfristige Gegenmaßnahmen getroffen, beispielsweise streckenbezogene Fahrverbote für Dieselfahrzeuge, um die Schadstoffgrenzwerte einzuhalten. Dies hat auch mit formalen Besonderheiten der Luftreinhalteplanung zu tun. Dabei gibt es inhaltlich viele Synergien mit Lärmschutz, Klimaschutz, Verkehrsplanung, Landschaftsplanung, Stadtentwicklung oder Klimafolgenanpassung.

Zusammenwirken von Umweltfachplanungen und Stadtplanung

Die Luftreinhalteplanung ist ein Beispiel, an dem sich das Zusammenwirken der Umweltfachplanungen untereinander und mit der Stadtplanung besonders gut untersuchen lässt, denn sie ist inhaltlich mit verschiedenen anderen Fachplanungen eng verbunden.

Es werden an ihr aber auch die Herausforderungen der Koordination und Integration deutlich. Unter dem Begriff der Integration werden inhaltliche Aspekte des Zusammenwirkens von Luftreinhalteplanung und anderen Planungen verstanden. Unter dem Begriff der Koordination werden im Projekt vor allem prozessuale und organisatorische Aspekte verstanden.

Die folgende Abbildung zeigt beispielhaft umweltrelevante Fachplanungen und deren Beziehungen zu den Instrumenten der räumlichen Gesamtplanung sowie verschiedenen stadtplanerischen Instrumenten sowie die Schnittstelle zur Kommunalpolitik.

16 Handlungsempfehlungen

Im Projekt „Koordination und Integration von Umweltfachplanungen und ihr Verhältnis zur Stadtplanung“ im Auftrag des Umweltbundesamtes hat das Öko-Institut ein Konsortium mit IfSR Institut für Stadt- und Regionalentwicklung sowie der IVU Umwelt GmbH geleitet und diese Fragen beantwortet. Das Forschungsteam hat daraus 16 Handlungsempfehlungen abgeleitet. Es soll beispielsweise Indikatoren aufgestellt und Maßnahmen besser evaluiert werden, um Luftreinhaltung langfristig zielführend zu betreiben. Es soll erprobt werden, wie mittels breiter aufgestellter Planwerke die Schnittstellen besser in die Planung einfließen können – räumlich (Einbezug größerer Räume) und fachlich (Kombination z. B. mit Themen Lärmschutz, Klimaschutz und Grünflächenplanung). Und es sollen frühzeitig Luftreinhaltungsaspekte in die verschiedenen Pläne und Konzepte der Stadtplanung einfließen.

Manche Handlungsempfehlungen sollten zunächst in Form von Praxistests umgesetzt werden. So können unterschiedliche Lösungen verglichen werden. Beispielsweise stellt sich die Frage, ob ein fachlich integriertes Planwerk (Handlungsempfehlung 5) neben Luftreinhaltung und Lärmschutz eher die Verkehrsentwicklungsplanung umfassen sollte (mobilitätsbezogener Integrationsansatz) oder Frischluft, Stadtklima, Klimafolgenanpassung und Gesundheit. Diese Ansätze könnten in einem Praxistest vergleichen werden.

Basis für die Erkenntnisse und Handlungsempfehlungen sind Einzelgespräche und Workshops vor allem mit Fachleuten aus der kommunalen Planung.

Der Projektpartner 3f design hat aus den Ergebnissen eine Broschüre erstellt, die die Handlungsempfehlungen präsentiert.

Lukas Minnich ist Senior Researcher im Bereich „Ressourcen & Mobilität“ am Standort Darmstadt. Er forscht zu verschiedenen Aspekten der Verkehrswende – Elektromobilität, Unternehmensflotten, nachbarschaftliche Mobilitätskonzepte und kommunale Planung.

Weitere Informationen

Studie "Koordination und Integration von Umweltfachplanungen und ihr Verhältnis zur Stadtplanung" des Öko-Instituts Broschüre "Luftqualität in der Stadt – " des Öko-Instituts